关于完善法律援助案件质量评估体系的思考
关于完善法律援助案件质量评估体系的思考
大足区民建 郭 娅
【摘要】 法律援助是党和政府的民心工程、德政工程，是党和政府亲民、爱民、惠民的具体体现。 法律援助案件质量是法律援助事业的核心与生命线。法律援助案件质量评估是法律援助管理工作的重要环节，是确保法律援助案件质量的重要手段。提高法律援助办案质量，建立法律援助案件质量评估体系，保证受援人获得优质高效的服务，是整个法律援助工作的核心和重点。本文从质量评估的现状、成因分析、以及建立完善的法律援助案件质量评估体系的发表的几点意见，供商榷。
主题: 法律援助 质量评估体系 思考
一、现阶段法律援助案件质量评估现状
从1994年司法部开展法律援助试点以来，法律援助事业健康发展，法律援助管理体系逐步完善，在法律保障、网络建设、队伍建设、履行职能、经费保障等方面都取得了可喜的成绩。但同时也存在着一些问题，法律援助案件质量不高，是存在于全国各地法律援助工作的普遍现象，也是制约法律援助事业健康发展的“瓶颈”。
目前，从全市乃至全国来看还没有完备的法律援助案件质量评估办法，没有专门的援助案件质量评估机构。县级法律援助中心通过审查受理指派流程、检查案卷材料、回访办案单位、发放质量监督卡、公布投诉电话等方式来保证办案质量。部分法律援助中心成立了重大疑难案件讨论委员会，将重大疑难复杂案件的界定为人数多、事关群体利益、涉及政府部门或企事业单位以及因历史、政策等因素形成的积案需要以诉讼或非诉讼途径解决的案件。因此历年来采取的法律援助案件质量与办案补贴、评优奖励挂钩等措施，收效都不明显。因法律援助案件数量日益增长，法律援助专项经费如杯水车薪，法律援助经费预算中没有安排质量评估专项经费。
法律援助案件质量评估及监管措施的存在的问题主要表现在：一是考核只重“量”的增加，忽视“质”的提升；二是管理职能对社会律师和基层法律服务工作者没有根本的约束力；三是法律援助经费不足，甚至无法保证办案成本，影响了办案人员的积极性；四是没有建立完整、统一的案件质量评估体系、没有制定科学的、操作性强的评估办法。
二、法律援助案件质量评估存在的成因分析
一是缺少统一的评估操作体系。司法部法律援助中心没有制定全国统一的案件质量评估指导性意见。省、市法律援助中心没有制定省、市案件质量评估的统一的标准。县级法律援助中心没有制定具体的评查办法。
二是没有专门的质量监督评估机构或者专业评估人员。县级法律援助中心负有管理和服务双重职能，履行案件质量把关职能时，既充当“运动员”，又充当“裁判员”,不利于案件质量的评估。
三是缺乏对质量监评结果的有效控制。法律援助案件的质量考评对承担法律援助义务的社会律师和法律服务工作者来说没有实质影响。
四是缺乏有力的经济保障。
三、建立完备的法律援助案件质量评估体系的建议
（一）制定可行的评估标准
1、评估标准的要求。建立完备的法律援助案件质量评估体系，要按照统一的目标任务和评估标准，制定上下统一、科学具体的可行性方案，做到“三结合”，即专门监督与群众监督相结合，有型评估与社会调查相结合，数据评估与征求意见相结合。
法律援助工作上为党委政府分忧，下为百姓解难，党委政府满意与否，人民群众满意与否都是法律援助案件质量高低的重要衡量指标之一。因此在法律援助案件质量评估中应做到：接受党委政府对评估工作的领导与指导，将党委政府对法律援助案件办理的满意程度作为法律援助案件质量评估的重要依据。
2、评估标准的内容。以案件办理程序为依据，针对案件办理中容易出现的问题，对各类案件各个办理环节的质量标准进行细化，以确保受理质量、指派质量和办理效果。标准应具备以下内容：是否完成了法律援助案件所必需的调查取证、会见、阅卷、调解、出庭及提交辩护词、代理词及调解协议书等办案所必需的工作完成情况如何；出庭代理或辩护及提交的代理词或辩护词所陈述的事实是否清楚，适用法律是否正确；有无向受援人收取财物；有无拒绝、拖延或无故终止法律援助及其他违反职业道德和执业纪律的行为；有无被投诉并被证实有过错；案卷材料是否符合《法律援助案卷归档办法》的要求等等。具体可将评估标准体系划分为刑事、民事、行政、非诉讼四个指标：
刑事案件：由指定辩护情况、申请受理情况、会见次数、受援人拒绝辩护情况、新证据调查、法院采用新证据、辩护意见采纳、受援人满意度、受援人上诉情况、抗诉情况、未成年人案件主动提前介入、未成年犯罪嫌疑人帮助教育效果、法律文书质量等内容构成。
民事案件：由初审与核准程序是否公正、指派程序是否公正、特殊情况先予受理执行情况、不予受理决定复议情况、复议维持情况、农民工等特殊群体是否免予审查经济困难程度、调查证据采信情况、代理意见采纳情况、案件胜诉情况、诉前调解情况、诉中调解情况、案件执行到位情况、受援人上诉情况、受援人申请再审情况、受援人满意度情况、案件卷宗质量情况、异地协作等内容构成。
行政案件：由案情研究、决定受理情况、受行政干预因素拒绝受理情况、拒绝受理复议情况、复议维持情况、附带行政赔偿调解情况、维持行政行为情况、判决撤销、部分撤销行政行为情况、受援人上诉情况、申请再审情况、获得国家赔偿情况等内容构成。
非诉讼案件：由咨询接待台帐、接待笔录、一次性告知书、首问负责制、代书审查、诉前调解、人民调解代理、非诉案件卷宗统一标准、受援人满意度、调解案件履行情况、重新起诉情况等内容构成。
咨询和代书均应纳入评估范畴，提供咨询意见、代书诉状设定诉讼请求等非诉业务决定受援人对合法权益的取舍。咨询和代书的评估质量应当通过咨询台帐、首问负责制度、一次性告知制度、律师值班制度、接待笔录、非诉案件档案评比、非诉风险告知制度等内容来评估服务质量。
3、评估的方式。可通过电话回访受援人、走访办案单位、旁听庭审、查阅案卷等，对所有案件的各个环节实时监控，对有问题的案件及时跟踪督办。
4、评估结果预测。将评估结果按照评估等级与法律援助办案补贴挂钩，与年检注册挂钩，可将评估结果分为优良、合格、不合格三个等级。
优良等级：依法履行职责，认真负责地完成办理法律援助案件所必须的程序；积极做好每一阶段的记录工作，记录仔细详实，档案材料完备；辩护或代理意见被法院采纳的；办案过程中没有收取当事人财物；办案过程中没有违反职业道德和执业纪律的行为；案件取得较好的社会效果，较好地维护了当事人的合法权益的。
合格等级：完成办理法律援助案件所必需的程序，档案材料基本完备；办案过程中没有出现无故不按时出庭、错过诉讼时效等技术性疏漏；办案过程中的执业行为没有被投诉或被投诉证实没有过错的；办案过程中没有收取当事人财物；办案过程中没有违反职业道德和执业纪律的行为。
不合格等级：没有完成办理法律援助案件所必需的程序；因不尽职责而导致出现延误出庭、错过诉讼时效或没有及时送达裁判文书给受援人等技术性疏漏或失误，给受援人造成损失的；办案中收取当事人财物；有拒绝、拖延或无故终止法律援助等其他违反职业道德和执业纪律的行为；被投诉并被证实有过错的。只要法律援助人员的行为符合上述不合格等级标准中的其中一项的，其办案质量均为不合格等级。
（二）建立全程跟踪监督机制
确保法律援助案件质量，应在法律援助案件办案的全过程进行跟踪监督，重在事前、事中、事后三个方面做文章。
事前监督重在：告知受援人所享有的权利义务，挑选业务能力和工作责任心强的人员办理案件，实行案件质量承诺制度，签署质量保证承诺书等。事中监督重在：对办案过程的跟踪检查上，即对其工作进度、工作质量和承办结果进行同步评核，全程跟踪，实行案件旁听、集体审查讨论等制度。事后监督重在：将补贴发放与评估结果直接挂钩，以经济手段促使办案人员及时地保质保量完成任务。对法律援助办案质量的监督，最重要的是建立案件归档审查制度。
（三）建立有力的保障机制
一是人员保障。成立专门的评估机构，就全国或省级而言，可以抽调法律援助专家与相关专业人士，设立常设性法律援助案件质量评估专家委员会，对全国或全省的法律援助案件质量评估工作进行统一规范指导。就县级基层法律援助机构而言，工作繁重，人员不足，人员的素质还不高以及法律援助经费还不足等诸多因素，建立县级常设性的法律援助案件质量评估机构还不现实。但可以根据各地条件吸收律师等社会法律服务人员参与法律援助案件质量评估，由援助科牵头组织相关部门成立法律援助案件质量评估机构，对法律援助案件进行经常性的抽查与评估。这是提高法律援助案件质量、推进案件质量评估工作的根本所在。
二是经费保障。评估经费列入财政预算，法律援助经费的不足，在很大程度上制约了法律援助质量的提高。要进一步加大法律援助经费投入，增加法律援助经费财政预算，多渠道筹集法律援助经费，同时要积极做好法律援助案件质量评估的经费保障，确保法律援助案件质量评估工作顺利进行。
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